Tango de un desencanto anunciado
Por M. Victoria Murillo

Del Foreign Affairs En Español, Verano 2002


María Victoria Murillo (doctora por la Harvard University) es profesora de Política Latinoamericana en el Departamento de Ciencia Política de la Yale University y ha sido investigadora de la Harvard Academy for International and Area Studies. Entre sus publicaciones destacan Labor Unions, Partisan Coalitions, and Market Reforms in Latin America (Cambridge University Press, 2001) y numerosos artículos sobre la economía política latinoamericana.

Cansao de ver la vida que siempre se burla y

hace pedazos mi canto y mi fe…

“Desencanto”,

Enrique Santos Discépolo y

Luis Cesar Amadori (1937)

La Argentina actual es una mezcla de “Desencanto”, el tango de Enrique Santos Discépolo, y Crónica de una muerte anunciada, la novela de Gabriel García Márquez. Todos sabían lo que podía pasar y estaban a la espera de que ocurriera, más allá de su fecha precisa (diciembre de 2001), y de cualquier forma ello no evita las ganas de ponerse a llorar ni el dolor ni la tragedia.

Al comenzar el siglo XXI, Argentina parecía vivir en cuenta regresiva hacia la devaluación. La elevada paridad de su moneda y la devaluación brasileña de 1999 produjeron condiciones de precios desfavorables para los productos de exportación, que agudizaron la dependencia argentina del endeudamiento externo.

Simultáneamente, como en el pueblo que sería testigo de la preparación de un asesinato que a nadie sorprendió, se iban acumulando los signos ominosos sin que nadie hiciera algo para impedir el desenlace fatal: las expectativas de cesación de pagos contribuyeron a subir los intereses sobre la deuda y llevaron a que el incumplimiento más grande de la historia argentina no tuviera un efecto dominó sobre otros mercados emergentes, porque éstos tuvieron tiempo de preverlo y, cuando ocurrió, ya habían dado por un hecho el impacto.

El final estaba anunciado. Domingo Cavallo dio el golpe de gracia al usar reservas para el pago de la deuda y congelar los depósitos frente a la fuga de capitales. La respuesta al congelamiento bancario, que fue consecuencia de la huida de grandes volúmenes de divisas, consistió en los saqueos a supermercados y en “cacerolazos”, cuyas repercusiones inmediatas fueron la renuncia del presidente Fernando de la Rúa, una caótica transición con cuatro presidentes en 12 días, la cesación de pagos y la devaluación del peso, abriéndose así un colapso cuyo destino es aún incierto.

Además de los factores económicos, cuatro condiciones políticas contribuyeron a desencadenar la crisis:

• la histórica inestabilidad política argentina;

• las dificultades para gobernar de los presidentes no peronistas;

• los legados electorales del presidente Carlos Saúl Menem, y

• la crisis de representatividad de los partidos políticos.

Sobre estos cuatro puntos concentraremos el análisis, pero antes hablaremos de cómo apareció el desencanto y cómo llegó la muerte.

LAS CACEROLAS VACÍAS Y LAS ABOLLADAS

Argentina era hasta hace poco un país modelo en la aplicación de reformas de mercado en un contexto democrático. En 1983 la transición a la democracia, por vía de las urnas llevó al candidato del partido Unión Cívica Radical (UCR) —expresión tradicional moderada de las capas medias durante todo el siglo XX—, Raúl Alfonsín, a la Presidencia de la República. En ese acto democrático, la UCR derrotó al peronismo en elecciones competitivas, por primera vez desde los orígenes —a mediados de la década de los cuarenta— de ese movimiento popular de fuerte arraigo en la clase trabajadora. La victoria radical, junto con un contexto internacional de avances democráticos, abrió la posibilidad de una alternancia electoral que reemplazara los golpes militares que caracterizaron la política argentina de la posguerra. La gestión de Alfonsín, que se vio inmersa en numerosas huelgas generales de la central obrera, naufragó meses antes de cumplir su periodo constitucional en medio de una hiperinflación galopante y una ola de saqueos a supermercados. Fue entonces, el 8 de julio de 1989, cuando se efectuó la transmisión anticipada de mando al ya presidente electo Carlos Saúl Menem, del Partido Justicialista (peronismo). Al finalizar ese año, la inflación había llegado a más de 3000 por ciento.

El gobierno de Menem inició un proceso de reformas de mercado cuya popularidad se basaba en la llamada Ley de Convertibilidad. Diseñada por el ministro de Economía, Domingo Cavallo, esta ley logró reducir la inflación de cuatro dígitos a uno solo en 1991; establecía la paridad fija de uno a uno entre el peso argentino y el dólar estadounidense y, además, estipulaba la convertibilidad entre ambas monedas, garantizada por las reservas del Banco Central que respaldaban cada peso circulante.

Tras 10 años en el poder, el partido justicialista (encabezado por Menem, quien había abandonado e impugnado el populismo estatizante de la tradición peronista) perdió la elección presidencial de 1999, como resultado de los altos índices de desempleo y de una extraordinaria escalada de corrupción. La alianza táctica conformada por la UCR y el Frente para un País Solidario (FREPASO) —de centro-izquierda— ganó las elecciones e impuso a su candidato Fernando de la Rúa, representante del ala derecha del Radicalismo. A poco de asumir la Presidencia, en diciembre de 1999, De la Rúa tuvo que enfrentar el desafío de la creciente pérdida de la competitividad argentina (consecuencia principalmente de la apreciación del peso y de la devaluación brasileña) y la dependencia del capital externo para pagar el déficit en cuenta corriente y el déficit fiscal, para lo cual obtuvo del Congreso la aprobación de un aumento de impuestos combinado con un recorte a los salarios del sector público. En aquel marco recesivo, las medidas no fueron bien recibidas; tampoco ayudaron al gobierno a cumplir su promesa de reducir el índice de desempleo. La consecuencia no deseada, pero inevitable y previsible, fue el avance de la recesión, la caída en la recaudación de impuestos y una mayor dependencia del financiamiento externo a tasas de interés cada vez más elevadas.

El “riesgo país” se convirtió en la franca preocupación de los ciudadanos, que seguían la información diariamente a través de los medios informativos. Las altas tasas de interés provocadas por el posible incumplimiento de pago de la deuda externa arrastraron súbitamente a Argentina, ante la crónica de una muerte muy anunciada, a la lisa y llana cesación de pagos.

La dependencia de los créditos del Fondo Monetario Internacional (FMI) y la imposibilidad del gobierno de cumplir las metas fiscales de “déficit cero” se agudizaron cuando el organismo multilateral suspendió los desembolsos. En noviembre de 2001, el temor de devaluación aceleró la fuga de capitales, y la consecuente disminución en los depósitos llevó al gobierno a congelar las transacciones bancarias, confiscando ahorros y salarios (pagados a través del sistema bancario). El congelamiento de las cuentas, denominado popularmente “corralito”, contrajo la cantidad de moneda circulante, golpeando con fuerza la actividad económica y la economía informal, que funciona en efectivo y corresponde aproximadamente a 50% de la fuerza de trabajo. El “corralito” unificó a los desocupados y a las clases medias en contra del gobierno: los primeros saqueaban comida para llenar sus vacías cacerolas, y las segundas, que abollaban las suyas cual tambores batientes, exigían la devolución de sus ahorros.

Cuando el debilitado presidente De la Rúa decretó el 19 de diciembre el estado de sitio en cadena nacional de radio y televisión, el pueblo argentino —de forma increíblemente espontánea y haciendo caso omiso de lo que prácticamente instauraba una ley marcial— ganó las calles de Buenos Aires y de las principales ciudades del interior. En menos de 48 horas la protesta cobró más de 20 vidas de manifestantes populares baleados por las fuerzas policiales y de seguridad, y el presidente De la Rúa presentó su renuncia en vísperas de Navidad.

FELICES FIESTAS

La desordenada transición que siguió a la renuncia de De la Rúa respetó, en lo formal, los canales institucionales mientras hacía patentes los inestables equilibrios de la clase política argentina.

Un año atrás, en octubre de 2000, el vicepresidente frepasista, Carlos “Chacho” Álvarez había presentado su renuncia ante el incumplimiento de las promesas electorales de De la Rúa. Por lo tanto, al no haber vicepresidente, el presidente del Senado, quien seguía en la línea sucesoria, debía asumir la Presidencia interina. (En las elecciones legislativas de octubre de 2001 —cuando cerca de la mitad del electorado se abstuvo o anuló su sufragio mediante el “voto protesta”— el peronismo se transformó en el partido mayoritario, por lo que detentaba las presidencias del Senado y de la Cámara de Diputados.)

El presidente del Senado asumió interinamente la Presidencia de Argentina hasta que el peronismo propusiera un candidato que sería designado Presidente de la República por las dos cámaras del Congreso y surgiría de los legisladores o gobernadores electos, como indica la Constitución. El candidato del peronismo fue el gobernador de la pequeña provincia de San Luis, Rodolfo Rodríguez Saá. En esta elección se evidenció la gran división del partido y la dificultad de los principales líderes para imponer sus nombres, pero no para vetar los de otros.

La inestabilidad se controló momentáneamente a través de un precario compromiso que establecía una convocatoria electoral en dos meses y la creación de una tercera moneda (que mediaría entre el peso y el dólar) como alternativa a la devaluación. La fragilidad del compromiso fue clara ante la falta de apoyo del peronismo a un presidente que apenas gobernó entre Navidad y Año Nuevo. Tras su renuncia, el presidente del Senado se negó a asumir nuevamente la Presidencia interina y, siguiendo la línea sucesoria, se hizo cargo de la misma el presidente de la Cámara de Diputados. El primer día de 2002, el Congreso eligió al senador peronista Eduardo Duhalde como jefe del ejecutivo para terminar el periodo presidencial de De la Rúa, que vence a finales del año 2003. Su elección representó una doble paradoja: fue el candidato derrotado por De la Rúa en 1999 y, para consolidar su elección, hizo una alianza con la UCR y el FREPASO a fin de conseguir que lo apoyaran en el Congreso todas las tendencias internas del peronismo.

DESATANDO EL OVILLO: LAS CAUSAS POLÍTICAS DE LA CRISIS

La inestabilidad de las instituciones argentinas. La fragilidad de las instituciones políticas en Argentina es de larga data. Desde el primer presidente elegido por sufragio universal masculino en 1916 (el voto femenino lo instauró el primer gobierno de Juan Domingo Perón en 1952), Argentina ha tenido 28 presidentes (tres de ellos reelectos), de los cuales solamente cuatro que fueron electos en votaciones abiertas y competitivas pudieron terminar su mandato. Los golpes militares llevaron al poder a 14 presidentes del orden castrense en ese mismo periodo. Las interrupciones institucionales afectaron al Congreso y a la Corte Suprema, cuyos jueces han durado en promedio menos de cuatro años en sus puestos (en comparación con más de 12 años en Estados Unidos y más de nueve años en Chile).

En cuanto a la inestabilidad económica, el deterioro de la moneda argentina debido a la inflación llevó a repetidas devaluaciones y a una continua extracción de ceros a fin de hacer las cifras manejables entre 1968 y 1991. Las promesas de los ministros de Economía anunciaban lo que supuestamente no ocurriría y al fin sucedía, como cuando el ministro Sigaut anunció por televisión en 1981: “El que apueste al dólar va a perder”, inmediatamente antes de una devaluación donde el que apostó al dólar salió ganando. Las reformas impositivas se acompañaron de subsiguientes moratorias o perdones para aquellos que aún no habían pagado sus impuestos. Aunque éstos son solamente algunos ejemplos para ilustrar la inestabilidad institucional argentina, explican la gran desconfianza de la población, que es una reacción “racional” frente a un contexto de cambio permanente, donde las instituciones se muestran incapaces de generar expectativas de largo plazo.

En ese contexto, la “convertibilidad” pareció ser la excepción que modificaría la historia argentina.

La opinión pública apoyaba la “convertibilidad” como resguardo contra la hiperinflación, aun a expensas del crecimiento. Esta expectativa llevó a endeudarse en dólares no solamente a las clases medias que votaron por la Alianza UCR-FREPASO, sino también a las empresas y a los gobiernos nacionales y provinciales. La devaluación significaría hacer añicos las expectativas, cavar “la tumba de ensueños” tan arduamente concebidos por una población que había aprendido a ser desconfiada. El resultado no deseado es que la combinación del congelamiento bancario, una devaluación de más de 100% y la redescubierta inflación hacen ahora muy difícil volver a construir expectativas y confianza en cualesquiera instituciones.

Los problemas de gobernabilidad de los presidentes no peronistas. Las coaliciones no peronistas pueden ganar la elección presidencial, pero tienen dificultades para mantener la gobernabilidad porque no controlan la mayoría de las provincias y porque el peronismo tiene un ascendiente más amplio sobre los sindicatos de trabajadores y la movilización popular. Las coaliciones no peronistas (encabezadas por la UCR) tienen su base de apoyo electoral principalmente en las provincias más ricas y populosas del litoral, con lo que pueden obtener el voto necesario para elegir presidente e incluso para controlar la Cámara de Diputados debido a que la desproporcionalidad incluida en el sistema electoral de “representación proporcional” beneficia a las provincias menos pobladas, donde el peronismo es más fuerte. El peronismo combina una coalición urbana (o incluso suburbana, considerando los muy densos cordones, antes industriales, de las principales ciudades) en las provincias más pobladas, con un fuerte apoyo en las provincias con menos población. Esto le permite no solamente ganar elecciones presidenciales y de diputados, sino también tener un mayor control sobre el Senado y la mayoría de los gobiernos provinciales. La diferencia facilita al peronismo la gobernabilidad en un país federal.

Otra característica fundamental que favorece al peronismo es su capacidad de movilización. Tuvo varias expresiones desde el bautismo del peronismo, cuando un cuarto de millón de trabajadores se movilizaron desde los cordones industriales de Buenos Aires hasta la Plaza de Mayo para reclamar la libertad de Juan Domingo Perón, el 17 de octubre de 1945. Su expresión tradicional fue el sindicalismo. La movilización laboral tuvo históricamente una gran capacidad de erosionar la gobernabilidad, como lo prueban las 14 huelgas generales ocurridas durante el gobierno del presidente Alfonsín. Su expresión más reciente es la organización clientelista de los desocupados, a partir de planes de empleo o distribución de ayuda social. Las “manzaneras”, organizadas por la esposa del entonces gobernador Duhalde en la provincia de Buenos Aires, estaban a cargo de la distribución de alimentos en sus respectivas “manzanas”. Los planes “Trabajar”, creados durante la administración de Menem, permitían a los intendentes del conurbado bonaerense organizar grupos de desempleados en sus comunas. La organización provista por el peronismo ha servido, hasta ahora, para reducir la manifestación de la protesta social contra los gobiernos peronistas. Los sectores populares, a la fecha, han salido a protestar más enérgicamente contra los gobiernos no peronistas. Dos presidentes del radicalismo, Raúl Alfonsín y Fernando de la Rúa, sufrieron el desborde de los saqueos a supermercados, que se interrumpieron tras sus renuncias y las asunciones de los presidentes peronistas que los sucedieron inmediatamente, Carlos Menem, Rodolfo Rodríguez Saá y Eduardo Duhalde, aunque en el caso de De la Rúa las clases medias se sumaron a la protesta popular.

Los legados del menemismo. Más allá de la “convertibilidad” y la apreciación del peso, las reformas de mercado democráticas y las privatizaciones masivas transformaron a Menem en una personalidad internacional en el marco del apego al decálogo del “Consenso de Washington”. Aunque el precio de las reformas no pareció tan importante en el momento de aplaudir sus promesas, los costos sociales explican no solo el creciente endeudamiento y el déficit fiscal del gobierno de Menem, sino también el descontento popular ante el deterioro de los niveles de vida de la mayoría de la población, el desempleo, la parálisis productiva y la corrupción que afecta a todo el sistema político y empresarial.

Menem gobernó entre 1989 y 1999. Las cuentas fiscales estuvieron en rojo todos los años de su administración con excepción de 1993. En ese mismo periodo la deuda externa continuó creciendo a un ritmo acelerado pese a los ingresos producidos por las privatizaciones. El pico de crecimiento de la deuda se produjo en 1994, cuando aumentó más de 30% en un solo año. Las reformas generaron nuevos gastos para el gobierno, como por ejemplo la privatización de la seguridad social, que redujo enormemente las contribuciones al sistema público mientras mantenía a sus beneficiarios y consumía casi la mitad del presupuesto del gobierno federal. Las reformas crearon también gastos políticos que permitieron a Menem consolidar una coalición de gobernabilidad. La reforma del Estado federal y la caída del empleo público desde 1991 no tuvieron un correlato en el plano provincial, donde el empleo público se mantuvo estable. Las transferencias discrecionales del gobierno federal (diferentes de los recursos fiscales recaudados por el gobierno federal y distribuidos a las provincias de acuerdo con una fórmula) fueron usadas para mantener la coalición gobernante. El crecimiento de estos gastos se correlaciona con el voto dado al peronismo en 1995. Por ejemplo, la provincia de La Rioja, tierra natal de Menem y donde solamente habita menos de un cuarto de millón de personas, recibió transferencias discrecionales del Poder Ejecutivo que crecieron de 51 millones a 259 millones de dólares entre 1990 y 1995. Las transferencias discrecionales a la provincia de Buenos Aires, gobernada desde 1991 por Eduardo Duhalde (hasta ese momento vicepresidente de Menem), crecieron de 164 millones en 1990 a 290 millones de dólares en 1995. Aunque la población bonaerense de 12.5 millones parece justificar este crecimiento, debe tenerse en cuenta que representa más del doble del promedio para las cuatro provincias más pobladas, mientras que el aumento de estas transferencias en el caso de La Rioja excede en más de cuatro veces el promedio de las 19 provincias menos pobladas. Las reformas pendientes (obras sociales o legislación laboral, por ejemplo) habrían significado el alejamiento de los sindicalistas aliados de Menem hacia las filas opositoras, mientras que las reformas exitosas (por ejemplo, algunas privatizaciones) le permitieron no solamente ganar el apoyo de los grandes empresarios que recibieron rentas concentradas, sino también de los consumidores de servicios públicos que vieron satisfechas, cuando menos temporalmente, sus demandas acumuladas de prestación de servicios. La apreciación de la moneda provocada por la Ley de Convertibilidad fue la piedra fundamental del éxito económico, tanto para inversionistas extranjeros, cuyas utilidades en dólares crecían, como para las clases medias, cuya capacidad de consumo también aumentaba.

Pese a la popularidad (especialmente internacional) de las reformas de Menem y a su habilidad política, en Argentina el descontento se centraba en dos problemas: el desempleo y la corrupción. El crecimiento argentino de la década de los noventa coexistió con un alto desempleo abierto que casi llegó a 18% en 1996, según las propias cifras oficiales. La inseguridad laboral y la inseguridad social e individual que genera el desempleo se vieron agudizadas por el crecimiento del empleo informal, mucho más inestable. Según las encuestas, el desempleo era la principal preocupación de los argentinos en 1999, cuando tuvieron que elegir presidente y optaron mayoritariamente por De la Rúa, y seguía siéndolo para 60% de la población en vísperas de la crisis actual (porcentaje obviamente más acentuado entre los sectores de bajos ingresos).

La corrupción era la segunda causa de preocupación al terminar el mandato de Menem, y la mitad de los argentinos la mencionaba en los sondeos como el principal problema antes de la crisis (el porcentaje era más pronunciando en los sectores de mayor poder adquisitivo). ¿Por qué es la corrupción un legado del menemismo? Ciertamente la corrupción no es un invento del grupo descrito con el eufemismo de la fórmula “pizza con champán” (para simbolizar esa mezcla de lo plebeyo y lo ostentoso), pero la preocupación pública aumentó no tanto por las múltiples acusaciones de corrupción contra los distintos ministerios de la administración de Menem como por hechos emblemáticos que parecían instalar el problema en las mismas instituciones de gobierno.

No sólo el Poder Ejecutivo estaba bajo sospecha. El aumento de los miembros de la Corte Suprema para alinearlos a la voluntad presidencial no fue considerado en el exterior un problema para la “seguridad jurídica” argentina porque la nueva Corte era afín a las ideas “neoliberales” del gobierno. Sin embargo, la población mostró una disminución de su confianza en el Poder Judicial y en la igualdad ante la ley. Según las encuestas, en octubre de 2001 menos de 20% de la población confiaba en los tribunales. Las denuncias de corrupción relacionadas con las privatizaciones llevaron a la población a vincular las reformas de mercado con intereses pecuniarios de funcionarios y grupos de poder que cobraban jugosas “comisiones”. Al terminar el gobierno de Menem, la mayoría de la opinión pública expresó su desacuerdo con la forma en que se hicieron las privatizaciones, a pesar de considerar mayoritariamente que los servicios públicos habían mejorado. Las acusaciones de corrupción en decisiones regulatorias sirvieron para consolidar la imagen de su institucionalización y del desamparo de los consumidores.

Crisis de representación de los partidos políticos. Las demandas ciudadanas referidas al desempleo y la corrupción llevaron a la derrota electoral del peronismo en 1999 y siguieron afectando a la clase política tras dos años de gobierno de la Alianza. En octubre de 2000, como ya mencionamos, el vicepresidente Carlos Álvarez (que representaba al FREPASO en la coalición) renunció debido a los conflictos internos del oficialismo, motivado por lo que consideró un alejamiento de las promesas preelectorales de combate contra la corrupción. La coalición entre la UCR y el FREPASO, de la que De la Rúa nunca había estado convencido, había nacido como una alianza electoral de último momento en 1997, meramente táctica y pragmática, y nunca se institucionalizó en una estructura de decisión o consulta entre sus miembros. De la Rúa gobernó aislándose tanto del centro-izquierdista FREPASO como de la competencia que percibía en su propio partido, la Unión Cívica Radical.

La renuncia del vicepresidente Carlos Álvarez no fue un hecho aislado sino que se combinó con una gran inestabilidad en el gabinete y un progresivo debilitamiento del FREPASO en el gobierno. El factor que desató la crisis fue una denuncia de corrupción en el gobierno hecha por Álvarez, según la cual la aprobación de una ley laboral estaba sujeta a sobornos a senadores. Este episodio ensució la imagen de la Alianza y decepcionó a sus votantes, incrementándose así el rechazo a los políticos.

En las elecciones legislativas de octubre de 2001, el electorado expresó abrumadoramente su descontento con la clase política. Más de un cuarto de los votos fueron anulados o en blanco y una proporción similar del electorado se abstuvo de sufragar, aunque la magnitud de este repudio fue mayor en las provincias más ricas y pobladas y afectó más a la Alianza que al peronismo. Si se hace una comparación con los resultados de 1999, la Alianza perdió 4.5 millones de votos mientras el peronismo perdió 700000. Incluso en la provincia de Buenos Aires, donde Eduardo Duhalde fue electo senador, el peronismo perdió 25% de sus votos. Solamente el partido del ex ministro de Economía, Domingo Cavallo —quien tras haber acompañado a Menem en el gobierno se sumó al gabinete de De la Rúa en marzo de 2001—, con la pérdida de más de 80% de sus votantes, sufrió un mayor embate sobre su caudal electoral que la Alianza.

Solamente los votos positivos cuentan para la distribución de bancas, por lo que los votos nulos o en blanco no se consideraron en el recuento. Es por ello que, pese a haber perdido un millón de votos, el peronismo salió beneficiado por su crecimiento legislativo. Este arreglo institucional permitió a la clase política desatender el descontento ciudadano, no obstante que para octubre de 2001 solamente 5% de la población confiaba en los políticos, de acuerdo con una encuesta del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) de próxima publicación. Aunque la Alianza sufrió en octubre la primera llamada de atención por la vía del sufragio, el descontento popular abarcaba a todos los políticos. El peronismo continuó desdeñando este descontento cuando, tras la renuncia de De la Rúa, mostró al público que sus peleas internas le impedían hacerse cargo del gobierno. Esta crisis de representación no tiene aún otra forma que la protesta de “piqueteros” desocupados, vecinos pauperizados y clases medias indignadas que demandan “que se vayan todos”. Sin embargo, la desconfianza que genera aumenta la inestabilidad de cualquier coalición de gobierno y abre posibilidades para movilizaciones populares impredecibles, así como para liderazgos mesiánicos o rupturas de la continuidad democrática institucional.

INSTITUCIONES, INCERTIDUMBRES Y EL FUTURO

La inestabilidad institucional, los problemas de gobernabilidad de los presidentes no peronistas, los legados de Menem y la crisis de los partidos políticos son, todos, factores que contribuyen a explicar una crisis que muchas veces ha sido reducida por diversos analistas a factores económicos o psicológicos. Las dificultades para la devaluación y para la generación de confianza en las instituciones, resultantes de la inestabilidad histórica de Argentina, se combinan con la dificultad de los presidentes no peronistas para gobernar sin el control de las provincias y con niveles importantes de movilización popular, que ha desbordado abiertamente los marcos del sistema establecido. Además de sus legados económicos, el presidente Menem transformó el desempleo y la corrupción en las principales causas de preocupación de los argentinos, y luego de su salida de la Presidencia los partidos políticos no pudieron responder a esa demanda de la ciudadanía, con el consiguiente deterioro de su representatividad en el proceso. Estos cuatro problemas siguen pendientes y se han agudizado por la crisis.

Tras los tres primeros meses de gestión de Duhalde, y pese a que éste pertenece a las filas del peronismo, los problemas de gobernabilidad amenazan seriamente a su gobierno. Duhalde ni siquiera ha logrado aún consolidar su liderazgo en el peronismo. Su gobierno está basado determinantemente en la provincia de Buenos Aires. La mayoría de los ministros lo acompañaron en su gestión como gobernador bonaerense entre 1991 y 1999, y su principal apoyo extrapartidario es la UCR de la provincia de Buenos Aires. Esta identificación tan fuerte con el centro del poder político le crea problemas para negociar con los gobernadores peronistas del interior. Además, en las zonas más densamente pobladas de esa misma provincia, el porcentaje de pobreza alcanza a 40% de los habitantes. Esta situación genera dos frentes particularmente difíciles: la resistencia de los gobernadores peronistas a los intentos de ajuste fiscal de Duhalde y las demandas de contención social en su propia provincia. La importancia de las provincias y los sectores populares en el peronismo crea una fuerte tensión en el gobierno, que se encuentra tironeado entre las exigencias de ajuste fiscal del FMI y las demandas de las provincias y los desocupados. Necesita el apoyo financiero del FMI para salir de la recesión y, al mismo tiempo, el apoyo de su base social para mantenerse en el gobierno. El fantasma de un estallido social amenaza, por primera vez, a un presidente peronista.

La gobernabilidad implica una coalición peronista unida que no sólo incluya a Buenos Aires. También debe sumar las provincias ricas del litoral como Córdoba y Santa Fe, gobernadas por dos contendientes peronistas a la Presidencia en las elecciones del año 2003, y las provincias periféricas.

La negociación dentro del peronismo es clave para garantizar la gobernabilidad y el apoyo de las provincias, que se resisten a la distribución de los costos del ajuste propuesta por Duhalde. Al asumir la Presidencia, Duhalde anunció su firme intención de no competir en las elecciones presidenciales anunciadas para septiembre del año próximo. Sin embargo, esta promesa, hasta el momento, no tiene credibilidad institucional. En realidad, lo que necesita Duhalde es justamente aumentar su credibilidad dentro del peronismo para poder convencer al partido de la distribución de los costos económicos y políticos del ajuste, así como de la potencial cosecha de beneficios a partir de finales del año 2003 si los sacrificios demandados producen frutos.

El descontento popular con los partidos políticos erosiona su credibilidad y dificulta decisiones políticas que asignen costos del ajuste. Mediante las presiones sociales se busca evadir esos costos y se contribuye a la inestabilidad en las políticas de gobierno, lo que deteriora aún más la situación. La respuesta de Duhalde a la crisis de los partidos políticos ha sido insinuar una reforma política y reducir los ingresos y beneficios de los funcionarios políticos, intentando, de ese modo, hacer frente a las acusaciones de corrupción y a la desconfianza de la gente. Sin embargo, los vaivenes políticos del gobierno han demostrado su conformidad con las demandas de los grandes intereses económicos, deteriorándose así aún más su credibilidad. La periódica sucesión de demanda y cambio de política en los primeros meses de gestión del actual régimen trasluce procesos de decisión sujetos a la presión económica. Tales procesos se han transformado en un patrón errático para la definición de políticas con los consiguientes costos en materia de eficacia.

El sector privado es clave para la reactivación económica, independientemente de los vaivenes que sus demandas puedan crear en el gobierno. Es tarea del gobierno definir reglas claras que permitan la actividad económica. La definición de políticas públicas debe ser explícita y pública, implantando la continuidad de los criterios establecidos para generar expectativas estables en los actores económicos, aun cuando impliquen una redistribución de recursos. Asimismo, los escasos recursos deben distribuirse con criterios universales que descarten el clientelismo y la presión política, y permitan comprender el impacto de estas decisiones en el bienestar de la población.

Los partidos políticos constituyen la principal forma de representación ciudadana en la democracia. El gobierno, entonces, debe convencer a la población de que las políticas aplicadas buscan la reactivación económica y la representación de su voluntad más que la defensa del interés particular de los grupos económicos y la supervivencia de los políticos. Para ello, el gobierno debería definir una reforma política que transparente en forma definitiva el financiamiento de los partidos políticos, que aumente la proporcionalidad en la representación legislativa y que defina mecanismos capaces de aumentar la responsabilidad de los poderes políticos ante la ciudadanía (por ejemplo, declaración patrimonial y límites a la acción por conflictos de intereses, difusión de la gestión legislativa individual, cancelación de los fueros excepto en lo que respecta a la libertad de expresión, etc.). El respeto a las instituciones debe garantizarse aun cuando vaya contra los intereses inmediatos del gobierno o, más bien, precisamente en esos casos.

Respecto de este último punto, el episodio de la Corte Suprema es ilustrativo. Las protestas populares contra la Corte Suprema fueron desencadenadas por su decisión de aprobar el congelamiento bancario impuesto por De la Rúa a finales de diciembre. En enero, cuando Duhalde anunció modificaciones que cerraban aún más el “corralito”, la Corte Suprema declaró inconstitucional el congelamiento bancario de salarios e indemnizaciones, llevando al gobierno a modificar su política y a promover un juicio político a la totalidad de sus jueces por parte del Congreso.

No se puede negar la necesidad de una reforma del Poder Judicial que incluya las competencias de la Corte en términos de políticas públicas, su acumulación de casos y la exención de pago de impuestos para los jueces, entre otros temas. Tampoco se puede negar el impacto que tuvo en su legitimidad el que Menem aumentara el número de jueces. Pero si el tratamiento de los casos particulares es reemplazado por un juicio político a la Corte en su conjunto, resultará difícil que una nueva Corte elegida en estas circunstancias tenga una imagen independiente del poder político, y que no se vuelva a poner en juego la falta de respeto a la división de poderes.

La estabilidad institucional es fundamental para que Argentina salga de la crisis. La Ley de Convertibilidad convenció en menos de una década a los argentinos de que el peso valía un dólar. Más allá de las dificultades que causó, de la facilidad con que el Congreso la abolió en medio de la crisis y de la forma en que el gobierno encontró medios para no cumplirla, la convertibilidad fue una institución que creó expectativas en la población y generó patrones de acción. En medio de la desconfianza creada por el congelamiento bancario, la devaluación y la inflación, a lo que se suma el descontento popular con los políticos, es necesario que el respeto a las instituciones genere expectativas estables para poder salir de la crisis. En particular, los intentos de buscar soluciones no institucionales que involucren a las fuerzas armadas, además de conducir a un seguro desastre a mediano o corto plazo, implican el riesgo de llevar al país a un pasado de fracasadas ilusiones. Los militares se han resistido hasta ahora a intervenir en una crisis de la que, por una vez, son ajenos. La historia reciente de Argentina ha hecho evidentes los costos de las asonadas y las dictaduras militares tanto para la institución castrense como para la consolidación de un sistema político estable y democrático. Ante esta nueva desilusión, tanto los argentinos como la comunidad internacional deben aunar esfuerzos a fin de evitar que las dos últimas décadas de construcción institucional y aprendizaje ciudadano vividas por Argentina se descarten en la búsqueda de “soluciones” o “salidas” apresuradas de la crisis. Argentina ya intentó soluciones espectaculares sin ninguna efectividad. Ésta es la oportunidad de buscar alternativas que no sean solamente puentes hasta la próxima crisis, sino escalones firmes para salir del abismo.

PIE DE FOTO

Ante la crisis más grave del país en 25 años, con enojo e impotencia, los argentinos forman largas colas en el intento de retirar su dinero de los bancos. Buenos Aires, lunes 31 de diciembre de 2001


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